內容摘要：本文討論了交警部門做出的交通事故認定書是否屬于行政機關做出的具體行政行為，當事人對此不服可否向人民法院提起行政訴訟以及人民法院應否受理，并依法審理等問題，并對社會上存在的不同觀點進行了分析。

主題詞：交通事故認定書、具體行政行為、行政訴訟。

道路交通事故認定是否可訴，一直在學術界、法院與公安機關之間爭論。最高人民法院曾與公安部聯合發文，認為這種行為不屬于行政訴訟受案范圍。2002年《最高人民法院公報》第5 期刊登了羅倫富不服瀘州市公安交警大隊作出的道路交通事故責任認定的行政訴訟案例，該案經一、二審判決，撤銷了公安交警大隊作出的道路交通事故責任認定。這一案例的公布，開創了人民法院受理公民、法人及其他組織不服公安交通管理機關作出的交通事故責任認定的先例，使各級人民法院有了參照執行的范例。自 2003年3月最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)開始執行后，因未明確將此類行為排除在行政訴訟受案范圍之外， 2004年5月1日，《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱新道法)施行，該法同樣沒有設定對道路交通事故認定書不服可以向人民法院提起訴訟的救濟途徑。筆者通過對這類案件的審理和探討新道法及相關法規、規章的有關規定，擬就道路交通事故認定書的性質做些探討。

一、交通事故認定書的性質道路交通事故認定行為是否可訴，關鍵取決于對該行為性質的認識，即究竟屬于技術性分析結論(技術鑒定)，還是屬于一般意義上的行政執法行為或者說是具體行政行為?因為根據我國行政訴訟法的規定，只有具體行政行為才屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。筆者認為，交通事故認定兼具具體行政行為與技術鑒定的雙重屬性。

(一)交通事故認定書是一種具體行政行為，它符合具體行政行為所應有的一些基本特征。確定行為性質是否是具體行政行為，首先應當判斷行為主體的屬性是否為行政機關，其次是行為的權力要素是否與行政管理職能相聯系。據此標準看，毋庸置疑，公安機關是國家行政機關之一。那么，公安機關行使的道路交通事故的責任認定權是否與行政管理職能相聯系。新道法第七十三條規定：公安交通管理機關應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。該規定表明，公安機關是處理道路交通事故的主管機關。處理交通事故，作出認定書，是公安交通管理機關的職責。該法并未授權專業技術部門進行道路交通事故的認定。根據法律的授權，公安交通管理部門就取得了依法處理交通事故的行政執法主體資格。因此，道路交通事故的處理關系，應當是公安機關與道路交通事故當事人之間的行政管理法律關系。從這一法律關系的特點來看，公安機關在道路交通事故處理上處于主導地位，而事故當事人則處于被動的從屬地位。公安機關如未履行處理交通事故的職責，事故當事人則有權要求公安機關履行職責。這些特點完全符合了一般具體行政行為的構成特征。由此可以認為，道路交通事故責任認定是某一特定的公安機關，在某一特定時間，針對特定的交通事故，適用法律作出相應處理的行政管理行為。該認定只對該交通事故的有關當事人有效，它是一種具體行政行為。

(二)道路交通事故認定書是一種技術鑒定，它與一般行政行為有著區別。

1、從交通事故認定的性質和含義上看。新道法第七十三條的規定明確了交通事故認定的性質和含義。交通事故認定書是公安交通管理部門通過交通事故現場勘察、技術分析和有關檢驗、鑒定結論，分析查明交通事故的基本事實、成因和當事人責任所出具的法律文書。公安機關交通管理部門作出事故認定是基于交通事故這一特殊的民事侵權行為的發生，先發生了交通事故，公安交通管理部門才以一個專業部門的角度作出事故認定，目的在于解決當事人之間因交通事故這一民事侵權行為而產生的損害賠償糾紛，為人民法院處理交通事故損害賠償案件，確定當事人的民事責任提供依據，是處理交通事故的證據

2、交通事故認定不直接確定當事人的權利義務，不產生實際的法律效果，而只是交通違章行政處罰的先決條件。對法院而言，交通事故認定書主要起一個事實認定、事故成因分析作用，是一個專業技術性的分析結果，這個認定書具有證據的效力，而不是進行賠償的當然依據。當事人在道路交通事故損害賠償訴訟或者調解中，雙方當事人都可以將交通事故認定書作為自已主張的證據，也可以就交通事故認定書作為證據的真實性、合法性和關聯性提出質疑。如果交通事故認定書存在錯誤，法院可以不采信這一證據，進而作出與交通事故認定不一致的民事判決。

3、交通事故認定書不具有拘束力和公定力。行政行為的拘束力是指行政行為具有法律規定的或者行政機關決定的法律效果，行政機關和相對人有義務服從，并且必須積極履行。公定力是指行政行為一經成立，不論合法與否，即具有被推定為合法而要求所有行政機關、組織或個人予以尊重的一種法律效力。由于交通事故認定并不產生實際的法律效果，對相對人來說也就沒有可以實現的內容和必須服從乃至履行的義務;在當事人其后有可能提起的交通事故損害賠償糾紛的民事訴訟中，交通事故認定并不具有法律效力，而只是證據的一種形式，在因構成交通肇事罪而提起的刑事審判時亦事如此。

4、交通事故認定書不具有執行力。交通事故認定書不具有可以實現的內容和必須履行的義務，當然也就根本不存在相對人履行或者不履行該義務，行政機關或者其他國家機關強制其履行該義務的問題。

二、行政行為可訴性的思考所謂行政行為的可訴性，是指在現實情況下，行政相對人對某一行政行為向法院提起行政訴訟的可能性，包括法律上的可訴性和事實上的可訴性。法律上的可訴性是指按照法律規定是否屬于法院行政訴訟的受案范圍，法律對此有無明確排除或者禁止的情形。如果某一行政行為為法律明確排除或者禁止，該行政行為則不具有法律上的可訴性;事實上的可訴性是指所訴的行政行為是否已經對當事人產生實際的或者最終的法律效果，正如有的學者所指出：可訴性的行政行為是對相對人的權利義務發生實際影響的行為。行政機關的活動作為一種權力的行使都有或多或少地對相對人的權利義務發生一定的影響。當這種影響沒有發生或者影響還沒有達到對權利義務發生實際影響的程度，那么救濟就沒有必要。法律上的可訴性和事實上的可訴性是確定某一行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍的雙重標準。我國行政訴訟法采取法律上的可訴性和事實上的可訴性相結合的辦法，來確定行政訴訟的受案范圍的。關于法律上的可訴性。行政訴訟法第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員具體行政行為侵犯其合不法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟。該條對行政訴訟的受案范圍作了概括性規定，從而確定了行政訴訟受案范圍的基本界限。同時，行政訴訟法第十一條對可訴的具體行政行為作了肯定性的列舉，第十三條對不可訴的行政行為作了明確的排除。

可以這樣認為，除了明確排除的抽象行政行為、國家行為、內部行政行為和終局行政行為以外，其他的具體行政行為都屬于行政訴訟的受案范圍。關于事實上的可訴性，《若干問題的解釋》第一條第一款第(六)項規定：對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。該解釋第十二條還規定：與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織對該行政行為不服，可以提起行政訴訟。由此可見，雖然表述有所不同，實質上都是以行政行為是否對相對人的權利義務產生實際影響作為確定行政行為是否可訴的標準。目前，我國行政法學界和司法界在行政訴訟受案范圍上存在的問題是，只重視法律上的可訴性，而忽視了事實上的可訴性。一般認為，行政訴訟受案范圍只限于具體行政行為，只要某一行為是具體行政行為，它就必然屬于行政訴訟的受案范圍，法院就應當作為行政訴訟案件受理。這種觀點沒有考慮被訴的具體行政行為是否已經成熟，對當事人的權利義務是否產生實際影響。理論上的模糊不清必然導致實踐中的混亂，當面對如交通事故認定等行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍時，就必然陷入爭論之中。

三、交通事故認定的案例分析從前面的論述中可得知，法律上的可訴性和事實上的可訴性是確定某一行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍的雙重標準。可以肯定的是，交通事故認定是公安機關作出的具體行政行為，不屬于行政訴訟法明確排除或者禁止的幾種情況，具有法律上的可訴性。交通事故認定歸屬于行政訴訟的受案范圍主要障礙來自于事實上的可訴性。究其原因，是由于交通事故認定的特點所致。根據新道法第七十三條規定，交通事故認定書是公安機關通過對現場的勘察、技術分析和有關檢驗、鑒定結論所出具的法律文書。這種責任認定實質上是對交通事故現場處理鑒定結論能否成立，事故的類別和等級作出的判斷。交通事故認定雖然是公安機關依其職權單方作出的對事故當事人交通肇事這一特定對象和特定事項作出的一種定性定論，但不是依照新道法規定確定事故當事人的具體的權利義務，即不是對事故當事人的人身權、財產權進行直接處理，不屬于直接調整當事人人身權、財產權法律關系的具體行政行為，因此，交通事故認定只能是一種技術鑒定，它與一般意義上的行政行為的主要區別是不直接確定相對人的權利義務，未產生實際的法律效果。新道法將原來的交通事故責任認定書改為交通事故認定書，作為人民法院處理交通事故損害賠償案件、確定當事人民事責任的重要證據，體現了新道法在交通事故處理機制和理念上的變化，也使交通事故的處理更加淡化了行政色彩，更多體現出民事侵權責任的特點。

因此，對交通事故認定這一行政行為是否可訴，要區別對待、具體分析，既不能將交通事故認定排除在行政訴訟受案范之外，也不能對交通事故認定案件照單全收，法院一概作為行政訴訟案件受理。對交通事故認定案例展開實例分析至關重要。

從目前的交通事故認定案例來看，存在著幾種不同的訴訟情況。

(一)訴公安交通管理部門不作為的案件，法院應作為行政訴訟案件受理。交通事故認定是公安交通管理部門的法定職責。新道法第七十三條賦予公安交通管理部門認定事故責任的職責，與目前現行有效的道路交通管理方式是一致的。《交通事故處理程序》第四十五條規定：公安交通管理部門經過調查后，應當根據當事人的行為對發生交通事故所起的作用及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。第四十六條規定：公安機關交通管理部門對經過現場勘驗、檢查現場的交通事故應當自勘查現場之日起十日內制作交通事故認定書。交通肇事逃逸的，在查獲交通肇事逃逸人和車輛后十日內制作交通事故認定書。對需要進行檢驗、鑒定或者重新檢驗、鑒定結果確定后五日內制作交通事故認定書。如果公安交通管理部門接到交通事故報案后，不依照新道法及《道路交通事故處理程序》第四十六條、四十七條規定而明確拒絕作出或者超過規定期限未能作出交通事故認定，則構成行政不作為，可能會造成對交通事故責任缺乏權威性的認定，影響當事人對交通事故產生的民事賠償訴訟的處理，影響追究交通肇事犯罪者的刑事責任。因此，公安機關交通管理部門不履行交通事故認定具有事實上的可訴性，當事人可以以不作為為由，向法院起訴，請求責令公安機關履行法定職責。

(二)根據《交通事故處理程序》規定，公安機關應嚴格按照行政程序作出交通事故認定。其程序有簡易程序和一般程序，應當包括現場勘驗、立案、調查取證、作出交通事故認定書和送達交通事故認定書等到階段。現場勘驗、立案、調查取證、作出交通事故認定書這幾個程序性階段，均可以通過現場圖、現場勘查記錄、立案登記表、相關證據表現出來。程序具有獨立于實體之外的價值，程序違法也構成行政違法，是對相對人權利的侵犯，應承擔行政法責任。如果公安機關在作出交通事故認定的過程中程序違法，則使相對人權利受到影響，相對人可以以此為由提起撤銷之訴。

(三)相對人單獨就交通事故認定書的內容不服提起訴訟，則不宜納入人民法院行政訴訟的受案范圍。交通事故認定書對相對人的權利義務未產生實際影響，是一種不成熟的行政行為。不屬于直接調整當事人人身權、財產權法律關系的具體行政行為。在一般情況下，總是先有交通事故認定，然后才有對事故責任方違章行為的行政處罰和追究刑事責任。在行政處罰未作出之前，相對人與認定之間不具有提起訴訟所必須具備的法律上的利害關系。因此，當事人不能就交通事故認定內容單獨提起行政訴訟。如果法院對相對人單獨就交通事故認定內容不服提起訴訟的納入行政審判，在實踐中會出現以下矛盾：

1、人民法院對交通事故認定不服行政案件的審理亦要遵循合法性審查原則，即對公安機關作出交通事故認定的職權依據、執法程序、適用法律、事實證據進行審查，法院對公安機關作出交通事故認定的職權依據、執法程序、適用法律審查，通過對照法律、法規的規定完全可以掌握，但是對交通事故認定行為事實的審查，包括對交通事故現場圖、現場勘驗記錄、當事人的陳述、證人證言、鑒定、和檢驗結論等事故事實的審查，以及對道路交通規則的理解和涉及人身傷害的鑒定、事故車輛損害鑒定的專業性技術判斷，屬法院判斷能力所不及的。如法院對交通事故認定內容審理后作出撤銷判決同時責令公安機關在一定期限內重新作出事故認定，但往往時過境遷，交通事故現場無法恢復，公安機關重新取證已經不可能，此時，公安機關在一定期限內不重作違法，在沒有取得新證據的情況下重作同樣違法，勢必會造成糾紛無法解決。

2、對交通事故認定內容不服作為行政案件受理，對當事人解決損害賠償實際問題而言并無多大意義，且給當事人造成訟累。因為行政判決維持被訴的事故認定并發生法律效力后，當事人還應提起民事訴訟，才能最終解決損害賠償實際問題。如果法院判決撤銷并責令重作，當事人可能對重作的認定再一次提起行政訴訟，然后提起民事訴訟，采用這種訴訟模式，無疑給當事人增加了訴累，社會效果不好，難體現司法為民和司法效率。